Normativa · Derecho Administrativo
Ley 40/2015: régimen jurídico del sector público
Ley 40/2015, de 1 de octubre · BOE-A-2015-10566
La Ley 40/2015 regula la organización y funcionamiento del sector público, la actuación de sus órganos, los principios de la potestad sancionadora, la responsabilidad patrimonial y las relaciones entre Administraciones.
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
- Colección
- Legislación
- Materia
- Derecho Administrativo
- Fecha
Qué regula esta norma
La Ley 40/2015 establece las bases de organización y funcionamiento de las Administraciones y del sector público institucional. Regula la competencia de los órganos, los principios de la potestad sancionadora, los presupuestos de responsabilidad patrimonial, los convenios y la cooperación entre Administraciones. Se complementa con la Ley 39/2015, dedicada fundamentalmente al procedimiento.
01
Objeto de la Ley y entidades comprendidas
La Ley 40/2015 determina las bases jurídicas de organización y funcionamiento de las Administraciones públicas y parte de su sector institucional. Comprende, con distinto grado de sujeción según su naturaleza y actividad, la Administración del Estado, las comunidades autónomas, las entidades locales y los organismos y entidades vinculados o dependientes. Su artículo 2 diferencia el sector público institucional de las Administraciones públicas en sentido estricto: no todas las entidades privadas participadas por la Administración actúan siempre mediante potestades administrativas.
Mientras la Ley 39/2015 ordena cómo se tramitan y resuelven expedientes, la Ley 40/2015 se ocupa principalmente de quién puede actuar, bajo qué principios, cómo se distribuyen las competencias y cuáles son determinadas consecuencias jurídicas de esa actuación. Ambas leyes se aplican conjuntamente cuando corresponda, sin desplazar las especialidades tributarias, presupuestarias, de contratación o de función pública.
02
Principios que condicionan la actuación administrativa
La Administración ha de servir objetivamente los intereses generales y actuar con sometimiento a la Constitución y al Derecho. El artículo 3 reúne principios de eficacia, proporcionalidad, buena fe, confianza legítima, transparencia, coordinación, simplicidad y servicio efectivo. No son una autorización para ignorar los requisitos de una norma específica: orientan el ejercicio de las potestades y la evaluación de decisiones concretas.
Cuando la Administración limita una actividad o exige requisitos, el artículo 4 obliga a justificar la necesidad, idoneidad y proporcionalidad de esa intervención, dentro de su competencia. Una medida muy intensa requiere una justificación adecuada; la existencia de una finalidad pública no permite escoger cualquier medio.
03
Órganos administrativos, creación y distribución de competencias
Para valorar la legalidad de una decisión es preciso identificar el órgano que la dicta, su competencia material y territorial y la norma que le atribuye funciones. La competencia es irrenunciable y se ejerce por el órgano titular, salvo las técnicas legalmente previstas. Delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia no son sinónimos: cada una produce efectos diferentes sobre quién realiza una actuación y quién conserva la responsabilidad de decidir.
La delegación de competencias exige respetar prohibiciones y requisitos de publicidad; la avocación permite atraer motivadamente el conocimiento de asuntos concretos dentro de los presupuestos legales; y la encomienda de gestión se refiere a actividades materiales o técnicas, sin transmitir la titularidad de la competencia ni los elementos sustantivos de su ejercicio. Confundir esas figuras puede llevar a identificar erróneamente al órgano autor del acto.
04
Órganos colegiados y garantías de sus acuerdos
La ley regula reglas básicas para órganos que deciden mediante la participación de varias personas: secretaría, convocatorias, constitución, sesiones, acuerdos y actas. Deben verificarse también la norma de creación, el reglamento interno y las especialidades de cada Administración. Un acta no sustituye necesariamente la notificación al interesado del acto adoptado.
Las sesiones y votaciones pueden servirse de medios electrónicos en las condiciones legales. Para impugnar un acuerdo no basta señalar una irregularidad formal; debe examinarse si afectó a la constitución válida del órgano, a la competencia, a la formación de la voluntad o a los derechos de quienes intervienen.
05
Imparcialidad: abstención y recusación
Las autoridades y empleados públicos deben abstenerse cuando concurren causas legalmente previstas, tales como determinados intereses personales, vínculos familiares o relaciones profesionales en los términos del artículo 23. La recusación del artículo 24 permite a quienes intervienen en el procedimiento solicitar que se examine esa situación por el cauce previsto.
La existencia de una causa de abstención no implica, por sí sola, la invalidez automática de todo lo actuado. Deben valorarse el supuesto concreto, la actuación afectada y los efectos del posible incumplimiento. La recusación es distinta de una reclamación genérica de parcialidad y debe fundamentarse en hechos verificables.
06
Principios materiales de la potestad sancionadora
Los artículos 25 a 31 contienen principios generales para imponer sanciones administrativas: legalidad, irretroactividad desfavorable y retroactividad favorable, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y prohibición de sancionar dos veces por los mismos hechos, sujeto y fundamento. Estas reglas sustantivas se coordinan con las garantías del procedimiento sancionador previstas principalmente en la Ley 39/2015 y con la ley sectorial de cada infracción.
No basta acreditar que ocurrió un hecho: la Administración debe explicar por qué encaja en una infracción tipificada, quién resulta responsable, qué grado de culpabilidad concurre y por qué la sanción elegida se ajusta a la norma y a las circunstancias. La responsabilidad administrativa no se identifica con una responsabilidad objetiva por el mero resultado.
07
Tipicidad, culpabilidad y proporcionalidad de las sanciones
La ley distingue la definición legal de infracciones y sanciones de su aplicación concreta. Las disposiciones reglamentarias pueden introducir especificaciones o graduaciones dentro de la habilitación permitida, pero no crear libremente infracciones nuevas al margen de la ley. La actuación por dolo o culpa debe examinarse conforme al presupuesto legal aplicable.
El artículo 29 exige adecuar la sanción a la gravedad del hecho, atendiendo, entre otros criterios, al grado de culpabilidad, continuidad o persistencia, naturaleza de los perjuicios y reincidencia en las condiciones legales. Para discutir una sanción conviene diferenciar la prueba de los hechos, la calificación jurídica y la individualización de su cuantía.
08
Prescripción y concurrencia de responsabilidades sancionadoras
La prescripción de infracciones y sanciones se calcula de forma diferente y se interrumpe en los términos del artículo 30 por iniciación del procedimiento con conocimiento del interesado. A falta de plazo específico: las infracciones muy graves prescriben a los tres años, las graves a los dos y las leves a los seis meses; las sanciones por faltas muy graves, a los tres años, por graves, a los dos, y por leves, al año. Son reglas supletorias que no desplazan regímenes especiales. Debe comprobarse comienzo, interrupción y eventual reanudación del cómputo.
El artículo 31 impide duplicidades sancionadoras cuando existe identidad de sujeto, hecho y fundamento, sin convertir cualquier coincidencia de actuaciones penales, disciplinarias o administrativas en una prohibición automática. La coordinación con la jurisdicción penal y las reglas de cada sector son decisivas.
09
Responsabilidad patrimonial por daños derivados del servicio público
El artículo 32 fija las bases del derecho a ser indemnizado por lesiones consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo supuestos excluidos por la ley. Se requiere un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado que la persona perjudicada no tenga el deber jurídico de soportar, además de acreditar la relación causal correspondiente. La anulación de un acto administrativo no genera automáticamente una indemnización.
La responsabilidad del Estado legislador puede surgir en supuestos concretos de leyes declaradas inconstitucionales o de infracción del Derecho de la Unión, según el artículo 32.3 a 6. Sin embargo, el TJUE, sentencia de 28 de junio de 2022, asunto C‑278/20 (ECLI:EU:C:2022:503), declaró que determinados requisitos españoles de reparación por infracción del Derecho de la Unión vulneraban el principio de efectividad. Por ello no es correcto tratar las condiciones internas del artículo 32.5 como un obstáculo absoluto e incondicionado: se debe contrastar la doctrina europea, la causalidad, la infracción suficientemente caracterizada y el caso concreto.
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Cuantificación del perjuicio y pluralidad de Administraciones
El artículo 34 establece criterios de indemnizabilidad, valoración y actualización del daño. La reparación exige acreditar el perjuicio y su extensión, diferenciando pérdidas patrimoniales reales, efectos futuros y gastos que puedan justificarse. La valoración puede apoyarse en reglas fiscales, expropiatorias u otros criterios legalmente admisibles según el supuesto.
Cuando participan varias Administraciones, el artículo 33 determina cómo se distribuye la responsabilidad y cuándo existe solidaridad. Debe investigarse quién intervino, con qué competencia y con qué intensidad en la producción del daño. Es distinto el derecho del perjudicado frente a la Administración y la posible acción posterior contra autoridades o empleados por dolo o culpa grave.
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Convenios administrativos y su distinción de los contratos
Los artículos 47 a 53 regulan convenios con efectos jurídicos entre Administraciones, entes públicos y, en su caso, particulares, para alcanzar finalidades comunes. Un protocolo de intenciones carente de obligaciones concretas no es necesariamente un convenio sujeto a ese régimen. Tampoco puede utilizarse la denominación convenio para evitar la normativa de contratación cuando su objeto son prestaciones propias de un contrato del sector público.
La validez de un convenio exige comprobar competencia, sujetos, objeto, compromisos económicos, seguimiento, eficacia y causas de extinción. El artículo 49.h) establece una duración determinada que, como regla, no excede cuatro años salvo previsión normativa superior; permite acordar antes del vencimiento una prórroga de hasta cuatro años adicionales, conforme a sus condiciones. El artículo 48.8 atribuye eficacia a los convenios estatales allí comprendidos tras inscripción en el registro estatal, sin confundir inscripción, publicación y perfección de acuerdos de otras Administraciones.
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Administración General del Estado y sector institucional
El título I organiza la Administración General del Estado en departamentos ministeriales, órganos superiores y directivos, organización territorial y exterior. El título II distingue organismos públicos, entidades de derecho público, sociedades mercantiles estatales, fundaciones y otras figuras según su régimen. No es correcto atribuir idénticas potestades, control financiero o capacidad para dictar actos administrativos a todas las entidades.
Para determinar si una entidad puede imponer una sanción, resolver un recurso o ejercer una potestad de inspección es preciso consultar su norma de creación, sus estatutos y la legislación habilitante. El vínculo económico con el Estado o el nombre público de una entidad no bastan por sí solos para afirmar que ejerce esas funciones.
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Relaciones entre Administraciones y cooperación institucional
El título III distingue colaboración, cooperación voluntaria y coordinación en los términos del reparto competencial. El deber de facilitar información y asistencia no elimina los límites de protección de datos, secreto u otras restricciones legales. Los convenios, los órganos de cooperación y los instrumentos de intercambio deben examinarse conforme a la función que desempeñan.
Cuando dos Administraciones intervienen sobre una misma materia, conviene identificar la atribución competencial, la habilitación para compartir datos y la eventual existencia de actuaciones conjuntas. La cooperación no permite transformar un acuerdo organizativo en una transferencia de potestades sin cobertura jurídica.
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Administración electrónica, expediente y relación con el procedimiento
La Ley 40/2015 contempla reglas de sedes electrónicas, identificación y firma del sector público, actuación administrativa automatizada, intercambio de datos y funcionamiento electrónico de órganos públicos. Su contenido se complementa con la Ley 39/2015 y la normativa de desarrollo sobre actuación electrónica. Que un trámite se gestione digitalmente no altera los presupuestos materiales de competencia y validez.
En un expediente debe examinarse si puede identificarse al órgano competente, si la firma o sello es procedente, si la actuación automatizada cuenta con la determinación exigible de órganos responsables y si se conservan las garantías de acceso, notificación y prueba documental.
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Cómo coordinar la Ley 40/2015 con las normas sectoriales
La comprobación jurídica empieza por separar tres planos: la competencia y organización de quien actúa; las reglas sustantivas de potestades, sanciones o responsabilidad; y el procedimiento concreto que debe seguirse. La Ley 39/2015 suele ordenar este último plano, mientras que el régimen tributario, de contratación, de Seguridad Social o de disciplina sectorial puede establecer especialidades.
Las fechas importan: deben examinarse la redacción aplicable de la Ley 40/2015, la norma especial y el acto recurrido. El BOE consolidado facilita el acceso, pero tiene carácter informativo y no sustituye las publicaciones oficiales de las disposiciones modificativas.
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Artículos especialmente relevantes
Los siguientes preceptos enlazan directamente a la Ley 40/2015 en el BOE. Se agrupan por institución y se acompañan de una explicación de su función y de la cuestión para la que resultan útiles; deben leerse conjuntamente con sus normas sectoriales y con la redacción del momento de los hechos.
Principios, órganos y competencia
Quién forma parte del sector público
Delimita Administración estatal, autonómica, local y sector institucional y la sujeción distinta de las entidades vinculadas.
Cuándo consultarlo: Para saber qué régimen corresponde al organismo o sociedad pública que interviene.
Principios de actuación
Fija las pautas generales que deben respetar las Administraciones al servir objetivamente el interés general.
Cuándo consultarlo: Al comprobar proporcionalidad, buena fe, coordinación o eficacia de una actuación.
Intervención proporcional
Exige necesidad, justificación y adecuación de medidas que limitan actividades o derechos.
Cuándo consultarlo: Al valorar restricciones o autorizaciones administrativas.
Órganos administrativos
Establece las bases de identificación y creación de órganos y unidades con funciones jurídicas.
Cuándo consultarlo: Para comprobar si quien decidió es verdaderamente un órgano competente.
Competencia y ejercicio
Parte de la irrenunciabilidad de la competencia y de sus técnicas legales de ejercicio.
Cuándo consultarlo: Para separar titularidad, ejercicio y actuación por otro órgano.
Delegación de competencias
Contiene reglas y límites para la delegación y su publicidad cuando es exigible.
Cuándo consultarlo: Al revisar resoluciones firmadas por un órgano distinto del titular.
Avocación
Disciplina la atracción de un asunto por el órgano superior en las condiciones legales.
Cuándo consultarlo: Cuando un órgano superior se hace cargo de un expediente concreto.
Encomienda de gestión
Permite encomendar tareas materiales o técnicas sin transmitir la competencia sustantiva.
Cuándo consultarlo: Para evaluar actuaciones realizadas por una entidad colaboradora.
Órganos colegiados
Reúne elementos comunes de organización y funcionamiento colegiado.
Cuándo consultarlo: Al contrastar la validez de acuerdos y su régimen interno.
Convocatorias y sesiones
Regula constitución, deliberación y adopción de acuerdos de órganos colegiados.
Cuándo consultarlo: Ante controversias sobre quorum, asistencia y forma de votación.
Abstención
Enumera causas por las que una autoridad o empleado debe apartarse de una actuación.
Cuándo consultarlo: Cuando se cuestiona la imparcialidad personal de quien intervino.
Recusación
Establece el cauce para plantear y resolver una causa de recusación.
Cuándo consultarlo: Para solicitar formalmente el examen de una incompatibilidad.
Potestad sancionadora y daños
Legalidad sancionadora
La potestad sancionadora necesita atribución por norma y ejercicio por órgano competente.
Cuándo consultarlo: Para comprobar el fundamento legal de una sanción.
Ley sancionadora en el tiempo
Contiene irretroactividad desfavorable y aplicación retroactiva de disposiciones favorables en los términos legales.
Cuándo consultarlo: Ante una reforma de infracciones, sanciones o plazos.
Tipicidad
Exige definición normativa de conductas y consecuencias sancionadoras.
Cuándo consultarlo: Para contrastar si el hecho se corresponde con el tipo aplicado.
Responsabilidad y culpabilidad
Regula imputación de infracciones y sujetos responsables en los términos establecidos.
Cuándo consultarlo: Si se sanciona sin individualizar la conducta imputable.
Proporcionalidad
Aporta criterios para graduar las sanciones.
Cuándo consultarlo: Cuando la cuantía o la intensidad de una sanción parece inmotivada.
Prescripción de infracciones y sanciones
Distingue plazos, cómputo e interrupción de las dos prescripciones.
Cuándo consultarlo: Para calcular si todavía puede imponerse o ejecutarse una sanción.
Concurrencia de sanciones
Protege frente a duplicidades punitivas con identidad de sujeto, hecho y fundamento.
Cuándo consultarlo: Al comparar actuaciones sancionadoras sobre los mismos hechos.
Responsabilidad patrimonial
Define lesión indemnizable y presupuestos de responsabilidad, incluida responsabilidad del Estado legislador; la reclamación por infracción de la UE requiere considerar también TJUE C‑278/20.
Cuándo consultarlo: Para estudiar si existe derecho a reparación por un servicio público.
Responsabilidad de varias Administraciones
Ordena la imputación y solidaridad cuando concurren Administraciones en el daño.
Cuándo consultarlo: Cuando varias entidades públicas intervinieron en los hechos.
Indemnización y cuantía
Regula indemnizabilidad y pautas de valoración y actualización.
Cuándo consultarlo: Al cuantificar pérdidas justificadas y perjuicios reparables.
Responsabilidad de autoridades y empleados
Distingue reclamación directa frente a la Administración y exigencia interna posterior por dolo o culpa grave.
Cuándo consultarlo: Para evitar exigir incorrectamente al empleado una indemnización directa.
Convenios, organización y colaboración
Concepto de convenio
Distingue convenios jurídicamente obligatorios, protocolos y contratos públicos.
Cuándo consultarlo: Al calificar un acuerdo suscrito por una Administración.
Requisitos de validez y eficacia
Fija presupuestos y condiciones para suscribir convenios válidos y eficaces.
Cuándo consultarlo: Cuando se cuestiona la competencia o la vigencia de un convenio.
Contenido del convenio
Precisa contenido, duración ordinaria máxima de cuatro años, posibilidad de prórroga de hasta cuatro años y excepciones normativas.
Cuándo consultarlo: Para revisar compromisos, duración y mecanismos de seguimiento.
Trámites preceptivos de los convenios
Regula requisitos de preparación y memoria justificativa según sujetos.
Cuándo consultarlo: Antes de tramitar la firma de un acuerdo institucional.
Estructura de la Administración General del Estado
Organiza el nivel central, territorial y exterior de la Administración estatal.
Cuándo consultarlo: Para situar jerárquicamente al órgano que dicta el acto.
Principios del sector institucional estatal
Regula principios de actuación y control de entidades estatales vinculadas.
Cuándo consultarlo: Al diferenciar organismos de la Administración matriz.
Relaciones interadministrativas
Define colaboración, cooperación y coordinación y su alcance.
Cuándo consultarlo: Cuando varias Administraciones actúan en una materia común.
Deber de colaboración
Establece obligaciones recíprocas de información y asistencia.
Cuándo consultarlo: Para comprobar el fundamento de una petición entre Administraciones.
Cooperación voluntaria
Regula aceptación y formalización de relaciones cooperativas.
Cuándo consultarlo: Para distinguir un convenio voluntario de una instrucción jerárquica.
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Consultar las fuentes
Accede a las fuentes identificadas para contrastar su contenido. Cuando el enlace corresponda a una reproducción editorial, una reseña o un buscador oficial, se indica expresamente.
Información institucional
TJUE · sentencia C-278/20, Comisión/España (28/06/2022)
Referencia: ECLI:EU:C:2022:503
Procedencia: Tribunal de Justicia de la Unión Europea · EUR-Lex
Normativa oficial
BOE: Ley 40/2015, texto consolidado por fecha
Referencia: BOE-A-2015-10566
Procedencia: Boletín Oficial del Estado
Normativa oficial
BOE: publicación original de la Ley 40/2015
Referencia: Ley 40/2015
Procedencia: Boletín Oficial del Estado
Sobre las fuentes: La ficha selecciona las instituciones centrales de la Ley 40/2015, sin sustituir el texto completo ni las regulaciones sectoriales. La última modificación recogida en el texto consolidado del BOE, publicada el 2 de agosto de 2024, no implica que todos los artículos se hayan reformado ese día; para cada actuación se comprobará la redacción efectivamente aplicable. La sentencia del TJUE C‑278/20 (28/06/2022) exige examinar el principio de efectividad antes de afirmar que los requisitos de responsabilidad del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión resultan siempre acumulativamente exigibles.
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